举报：春运前夕东航、国航等连续三轮调高京沪航线经济舱全价机票价格涉嫌违反《反垄断法》

以下是笔者2019年12月27日写给国家市场监督管理总局反垄断局[e-mail]的实名举报函，仅供各位网友参考。

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尊敬的国家市场监督管理总局反垄断局领导，

尊敬的国家市场监督管理总局反垄断局垄断协议处领导，

近日，有媒体报道，从2020年1月1日起，东航、国航等将集体调高京沪航线经济舱全价机票价格，引发社会各界热议。尤其是长期乘坐京沪航线航班，或者在2020年春运期间计划乘坐相关航线的旅客，都有可能受到相关涨价措施的影响。

例如，根据《证券时报》e公司记者刘灿邦2019年12月19日在《多家航空公司上调京沪航线票价 民航、高铁竞争加剧》中的报道：

“临近年末，多家航空公司将于2020年1月1日起，再次上调京沪航线经济舱全价票价格的消息炸开了锅，这就包括东航、国航等。据了解，以东航、国航为例，目前两家航司京沪线的经济舱全价票为1490元，而调整后将上涨至1630元，涨幅约10%。……
除了东航、国航以外，即将上调京沪航线经济舱全价票价格的还有吉祥航空等。
事实上，这已经是京沪航线在一年半时间里的第三次调价，第一次是在2018年6月，经济舱全价从1240元上涨至1360元；2018年12月又上涨至1490元。”

东航、国航京沪航线经济舱全价票连续三次同步涨价，每次均上涨约10%，涉嫌构成协同行为，违反《反垄断法》限制价格竞争，希望贵局能够展开反垄断执法调查，维护相关市场有效竞争，保护相关航线广大消费者的合法权益。

定性分析

东航、国航京沪航线经济舱全价票连续三次同步涨价，涉嫌违反我国《反垄断法》第十三条第二款和第一款第一项。在认定协同行为时，应当考虑《禁止垄断协议暂行规定》第五条、第六条、第七条的相关规定，具体定性分析如下。

我国《反垄断法》第十三条第二款和第一款第一项：

《反垄断法》第十三条第一款
禁止具有竞争关系的经营者达成下列垄断协议：
（一）固定或者变更商品价格；
……
《反垄断法》第十三条第二款
本法所称垄断协议，是指排除、限制竞争的协议、决定或者其他协同行为。

另外，2019年9月1日国家市场监督管理总局制定的《禁止垄断协议暂行规定》已经生效。

《禁止垄断协议暂行规定》第五条
垄断协议是指排除、限制竞争的协议、决定或者其他协同行为。
协议或者决定可以是书面、口头等形式。
其他协同行为是指经营者之间虽未明确订立协议或者决定，但实质上存在协调一致的行为。

《禁止垄断协议暂行规定》第六条
认定其他协同行为，应当考虑下列因素：
（一）经营者的市场行为是否具有一致性；
（二）经营者之间是否进行过意思联络或者信息交流；
（三）经营者能否对行为的一致性作出合理解释；
（四）相关市场的市场结构、竞争状况、市场变化等情况。”

《禁止垄断协议暂行规定》第七条
禁止具有竞争关系的经营者就商品或者服务（以下统称商品）价格达成下列垄断协议：
（一）固定或者变更价格水平、价格变动幅度、利润水平或者折扣、手续费等其他费用；
（二）约定采用据以计算价格的标准公式；
（三）限制参与协议的经营者的自主定价权；
（四）通过其他方式固定或者变更价格。”

笔者认为，东航、国航京沪航线经济舱全价票连续三次同步涨价符合《禁止垄断协议暂行规定》第六条 中提及的四方面考量因素，构成《反垄断法》意义上的协同行为。

第一，在市场行为一致性方面。

东航、国航，对京沪航线经济舱全价票，连续三次，同步、同幅的涨价措施，满足经营者之间的协同行为具有一致性的特点。

第二，在意思联络或者信息交流方面。

根据《禁止垄断协议暂行规定》第五条规定，对协同行为的认定，并不需要举证经营者之间达成书面、口头的限制竞争协议，或者行业协会组织、相关行业主管部门下达的限制竞争决定，而是可以通过直接根据经营行为的一致性，辅之以《禁止垄断协议暂行规定》第六条的考量因素来加以认定。

具体到意思联络或者信息交流方面，单独对经营者之间处于竞争关系的航线进行一次同步、同幅的涨价，可能难以确定这些经营者是否从事了《反垄断法》禁止的协同行为，还是各经营者独立作出决策的“平行行为”。但是，在过去一年半，东航、国航，对京沪航线经济舱全价票，连续三次，同步、同幅的涨价措施，很难说还是出于独立决策实施的“平行行为”，尤其是双方互为主要竞争对手，在运营成本、机型、航班数量、航班上座率等各方面存在显著差异的情况下。

另外，以东航、国航为例，双方中的一方先宣布对京沪航线经济舱全价票涨价10%，另一方即义无反顾地跟随，且连续三次都这样“不谋而合”，说明两者所追求的并不是通过竞争，更多通过价格优势来抢占用户，来实现自身利益的最大化，意图实现两者作为”一个共同体”的利益最大化。

而且，由于东航、国航在京沪航线的市场份额遥遥领先竞争对手，两者同步同幅涨价也会为其他竞争对手创造涨价空间，参与协同涨价，进而为下一轮涨价创造条件。因此，其他和东航、国航一同连续三次同步、同幅提高京沪航线经济舱全价票价格的民航企业同样也会涉嫌违反《反垄断法》。

另外，笔者注意到腾讯财经《棱镜》栏目记者罗松松在2019年9月9日发表的报道《东航吉祥百亿交易背后：占上海市场份额将超50% 但野心绝不止于此 | 棱镜》。该报道提及：

“历经一年多，东方航空和吉祥航空两家公司终于从邻居乃至竞争对手，正式变成了一家人——双方通过高达130多亿元的股权交易实现了交叉持股。……
在这次交易中，东方航空以约38亿元的价格获得吉祥航空15%的股权，成为对方的第二大股东，而吉祥航空及其控股公司均瑶集团以约80亿元的价格通过定增方式获得东方航空10%的股份。根据协议，双方将互派董事。

'两家公司都是以上海作为运营基地，都是全服务+低成本的双模式，双方的合作可以减少在上海市场上一些不必要的竞争，增强业务协同性，另一方面可以在北京和广州市场进行深层次的合作。' 东方航空董秘汪健对《棱镜》表示。

华创证券在一份报告中指出，东航和吉祥之间的股权合作反映出，它们都认为上海机场正朝着世界级航空枢纽的方向在发展。……

“枢纽机场的发展必然是向基地航空公司集中，市场份额的提升有助于航司票价水平的提升，未来有助于双方开设更多的空中快线，吸引商务客，同时在价格稳定，飞机维护等方面均有合作空间。”报告中指出。

华创证券统计了占吉祥和东航两家公司收入比重最大的10条航线，其中有5条交叉，在这15条航线中，8条航线的合计市场份额超过了55%。“这样的节奏安排可以让两家公司开设更多的空中快线，即类似于一小时一班，从而增强对商务旅客的吸引力。”
“东航和吉祥通过股权合作可以携手共建浦东枢纽，但是对旅客来说，可能出行的选择会减少，票价可能会升高。”林智杰认为。”

从上述报道可知，过去一年来，东航与其竞争对手之一吉祥航空实现了交叉参股，互派董事，促成了一系列合作。这也就意味着，不排除东航与吉祥航空存在信息交流渠道，就同步同幅度提高京沪航线经济舱全价票票价展开了必要的意思联络，且可以从中获得共同利益的最大化。

但是，过去一年国家市场监督管理总局反垄断局公布的无条件批准经营者集中案件的信息中，不包括东航与吉祥航空的交叉参股，可见两家企业并不认为交叉参股构成各自控制权归属的实质性变更。因此，东航与吉祥航空仍属于《反垄断法》意义上的两个经营者，他们之间达成的限制竞争协议不属于单一经营者内部的限制竞争协议，应当继续受到《反垄断法》第十三条的约束。所以，东航与吉祥航空协同提高京沪航线，或者其他航线全价票或者折扣票价格的行为，也涉嫌违反《反垄断法》。

第三，在行为一致性能否作出合理解释方面。

之所以东航、国航可以每半年对京沪航线经济舱全价票调高10%，是因为2018年1月民航局和国家发改委联合发布的《关于进一步推进民航国内航空旅客运输价格有关问题的通知》，扩大实行市场调节价的航线范围，其中就包括北上广深互飞在内的国内热门航线。根据该通知，各航空公司在每个航季（半年内）可以对上一个航季运营实行市场调节航线中的15%进行涨价，每条航线每个航季（每半年）无折扣票价上浮累计不得超过10%。

政策上允许提价的国内航线有几百条。但是，能够像京沪航线这样频繁顶格涨价的并不多。其背后的原因是多方面的。

（1）京沪航线在国内执飞航班数量、旅客运输量上都处在第一位，客源充足；

（2）常非京沪线的旅客多为商务旅客，对价格相对不那么敏感；

（3）虽然经营京沪航线的航空公司有国航、东航、南航、海航、中联航、厦航和吉祥航空，共7家，但是东航在京沪航线航班量为53%，国航集团次之，达到29%。也就是说东航和国航拥有82%的京沪航线航班量，是该航线的主要承运人；

（4）东航和国航拥有绝大多数便于旅客出行的起降时刻，因此也拥有更多价格不敏感的商务客源，并通过会员服务形成了较牢固的锁定效应。

（5）近年来，各大国有航空公司大量增加了直销机票的比重，降低了机票代理的佣金，甚至出现零佣金，使得机票代理往往只有与航司的官方价格保持一致或者接近，才有可能赚取微利，进而失去了开展机票价格竞争的动力，事实上将机票定价权上交给了这些航司。

结合上述几点，东航和国航在航线定价上拥有举足轻重的定价权，其他竞争对手更多只能采取跟随策略。

但是，如果东航和国航开展价格竞争，那么任何一家想单方面涨价就都会面临消费者转换到不涨价，或者涨价少的一方。因此，东航与国航如果不协同涨价，京沪航线全价票是很难上涨的。

第四，在市场结构、竞争状况、市场变化。

在上述第三方面的分析中，笔者已经对京沪航线市场结构、竞争状况、市场变化进行了分析，不再赘言。

值得一提的是，京沪高铁虽然与京沪航线形成一定竞争关系，但是京沪高铁票价低，以至于长期处于运量比较饱和的状态，难免影响乘坐舒适度。加之京沪高铁行驶时间大约四个半小时，比两个多小时航程的京沪航线存在劣势，因此对商务旅客的吸引力仍旧有限。在这样的背景下，京沪高铁对京沪航线的分流有限。加之京沪高铁即将在国内IPO，之后很可能存在通过涨价来提高利润，回报投资者的可能性。这些客观上都为国航、东航协同提高京沪线经济舱全价票价格更多底气。

当然，虽然上涨的是全价票价格，仍旧有折扣票。但是对于航线热点起降时刻，或者春运、法定假日、旅游黄金周等热门时段，往往全价票也是供不应求。所以全价票价格上涨必然会影响这些购买全价票旅客的利益。而且，经济舱全价票价格上涨也会带动折扣票均价整体上涨，甚至可能推高商务舱标价。因此，协同提高京沪航线经济舱全价票价格，对国航和东航无疑会是有利可图的，必然会通过消除两者之间的价格竞争损害消费者利益。

《反垄断法》第十五条的适用

即便东航、国航、吉祥航空被认定违反《反垄断法》第十三条第二款和第一款第一项，通过协同行为，或者书面垄断协议，或者在相关行业协会、行业主管部门组织下实施了协同涨价行为，限制了价格竞争，也不排除在理论上存在适用《反垄断法》第十五条豁免禁止的可能性。

《反垄断法》第十五条
经营者能够证明所达成的协议属于下列情形之一的，不适用本法第十三条、第十四条的规定：
（一）为改进技术、研究开发新产品的；
（二）为提高产品质量、降低成本、增进效率，统一产品规格、标准或者实行专业化分工的；
（三）为提高中小经营者经营效率，增强中小经营者竞争力的；
（四）为实现节约能源、保护环境、救灾救助等社会公共利益的；
（五）因经济不景气，为缓解销售量严重下降或者生产明显过剩的；
（六）为保障对外贸易和对外经济合作中的正当利益的；
（七）法律和国务院规定的其他情形。
属于前款第一项至第五项情形，不适用本法第十三条、第十四条规定的，经营者还应当证明所达成的协议不会严重限制相关市场的竞争，并且能够使消费者分享由此产生的利益。

应当注意的是，《反垄断法》第十五条第二款规定：“经营者还应当证明所达成的协议不会严重限制相关市场的竞争，并且能够使消费者分享由此产生的利益。”

然而，任何价格垄断都属于严重限制市场竞争的行为，且必然会损害消费者利益。因此，东航、国航、吉祥航空的协同行为不应该适用《反垄断法》第十五条豁免禁止。

而且，根据国家发改委官方杂志披露，早在2007年，民航业串谋操纵京沪航线的票价的行为就已经被国家发改委调查；2009年国家发改委又再度依据《反垄断法》调查了民航业价格操纵行为。

• 《2007年8月_9月价格监督检查司工作大事记》，载《中国价格监督检查》2007年第12期

·       8月9日,价检司张满英副司长就新闻媒体报道“五大航空公司结成价格联盟试行京沪空中快线”一事与民航总局运输司、规划司有关负责人进行会谈,价格检查处及价格司有关同志参加。
·       8月24日,价检司针对“京沪空中快线”机票价格再次上涨情况,会同价格司有关同志再次与民航总局、民航华北管理局进行沟通,并到参与“京沪空中快线”运营的国航、东航、上航、南航、海航5家航空公司进行调查。
·       9月2日,毕井泉副主任在价检司上报的《关于媒体报道“五大航空公司结成价格联盟试行京沪空中快线”有关情况的报告》上批示:“价检司会同价格司及时对民航京沪空中快线情况进行调查,并责成民航总局取消了统一规定的签转机票结算价格的规定,有利于促进竞争,维护消费者利益。”

• 《2009年3月~8月价格监督检查司工作大事记》，载《中国价格监督检查》2009年第11期

5月1日至8日，价检司对相关航空公司和单位进行涉嫌违反《反垄断法》审查。
6月15日，价检司向彭森副主任报送航空公司涉嫌垄断调查报告。
7月2日，董志明副司长与海南航空公司有关负责人就机票价格案件交换意见。
7月3日~9日，董志明副司长分别与有关航空公司负责人就机票价格案件交换意见。
7月29日，李镭司长、董志明副司长向彭森副主任汇报对航空公司案件的调查情况。
7月30日，价检司向委领导报送对航空公司案件的调查报告。7月30日，价检司向委领导报送对航空公司案件的调查报告。
8月13日，价检司有关人员参加商务部市场司会议，落实外资奶粉集体涨价事宜。
8月13日，张平、彭森、徐宪平同志对民航机票价格调查情况汇报作出重要批示。。
8月18日，价检司约谈国家民航局发展计划司负责人，通报民航机票案件调查情况和初步结论。
8月18日~19日，约谈有关航空公司负责人，通报民航机票价格调查结论，提出整改和进一步加强监管的要求。

• 《2009年11月~12月价格监督检查司工作大事记》，载《中国价格监督检查》2010年第3期

12月2日，价检司向彭森副主任汇报民航机票价格垄断案件调查处理情况，彭森副主任作出重要批示。

• 《2010年1月~2月价格监督检查司工作大事记》，载《中国价格监督检查》2010年第4期

1月28日，价检司向国务院报送《关于国内有关航空公司涉嫌价格垄断的调查报告》，李克强副总理圈阅。

从保障反垄断执法的连续性与统一性角度出发，东航、国航、吉祥航空或者其他民航企业通过协同行为提高京沪航线经济舱全价票价格的行为也不应适用《反垄断法》第十五条被豁免禁止。

东航、国航可能提出的反驳理由

东航、国航长期依赖国家补贴，给国家财政增加了负担，因此近期有管部门规划逐步减少甚至消除对民航企业，尤其是国有民航企业的财政补贴（相关报道例如，微信订阅号民航之翼在2019年11月15日发表的文章《国务院要求削减补贴，民航百亿补贴怎么办？》）。

所以，有观点认为东航、国航等国有民航企业通过协同提高价格，提高利润水平，可以实现国有资产保值增值，还有观点主张反垄断执法不能“反国企”，查处国企违法行为，会造成国有企业市值下挫、国有资产流失，给投资了相关国有企业的国有投资机构带来损失（例如投资东航的中国证券金融股份有限公司、中国国有企业结构调整基金股份有限公司）。

但是，应当明确的是，东航、国航等民航企业被补贴的航线主要是国际航线，而非国内航线。仅以京沪航线为例，“据东航此前披露的数据，其2018年在京沪航线运送的旅客约344万人次，获得利润高达12.5亿元。”（《证券时报》e公司记者刘灿邦2019年12月19日在《多家航空公司上调京沪航线票价 民航、高铁竞争加剧》）可见，东航与其他民航企业通过三轮协同涨价，更多是为了在该京沪航线牟取更高的垄断利润。用这部分利润来补贴东航在国际航线上的损失，或者说间接补贴那些航线上的乘客，无疑是不合理的。相反，无论是东航，还是国航，或者接受国家补贴的其他民航企业，更多应该思考的是如何减少亏损运营的国际航线，或者改善相关航线的经营管理，而非希冀于通过涨价来剥削京沪航线的民航乘客。

至于，所谓“反垄断执法不能反国企”的观点，本身是对我国过去11年来反垄断执法的曲解。以经营者集中反垄断审查为例，过去11年，原商务部反垄断局、现国家市场监督管理总局反垄断局禁止或者附条件批准的四十多个案件中，只有1例涉及国有企业。（参见《商务部公告2011年第74号 关于附条件批准通用电气（中国）有限公司与中国神华煤制油化工有限公司设立合营企业反垄断审查决定的公告》，且该案所附加条件也已经被取消，参见《市场监管总局关于解除通用中国与神华煤制油设立合营企业经营者集中限制性条件的公告》）

无论原发改委，还是工商总局，或者现国家市场监督管理总局反垄断局，对国有企业的处罚从来都是按照违法行为所涉市场的销售额作为罚款计算基数，在1%到3%以内的幅度进行处罚，而不是像国际惯例那样，按违法企业所属企业集团的全球营业额的1%到10%计算处罚，更没有没收过违法所得。因此，应当存疑的只可能是：我国反垄断执法是否存在系统性偏袒国有企业，以及几乎从未被反垄断机构查处过的中国互联网企业（参见笔者《反垄断执法不应纵容互联网寡头》，2018年08月29日载澎湃新闻网）。

而且，我国国家市场监管机构已经一再强调将落实市场竞争中性原则。例如，国家市场监督管理总局局长张茅在十三届全国人大二次会议期间，在2019年3月11日举行的记者会上就曾向《光明日报》记者表示：

“在“管”的方面，要坚持竞争中性原则。目前，很多企业反映，我们所需要的第一位不是优惠政策，而是有个公平竞争的营商环境。要破除对民营企业的歧视，对中国企业和外国企业、国有企业和民营企业一视同仁。”

所以，如果国企确实违反了《反垄断法》，那么反垄断执法机构不应该因为违法者是国企，就给与偏袒，不受理举报，不立案调查，从轻发落，或者不公开调查进程及处罚结果。

国有投资机构对国有企业的持股是长期的，而非短期炒作。因此这些国有投资机构因为被他们投资的国有企业违反《反垄断法》被处罚而蒙受的投资损失也只是暂时的。

在违法的集团企业，按照企业集团全球营业额的1%到10%被处罚，缴纳了违法所得，完成整改及必要的民事赔偿后，其必然会汲取“偷鸡不成蚀把米”的教训，从严进行反垄断法合规，在提高经营管理效率，改善服务质量，加快创新步伐，开展有利于竞争的横向或纵向合作商等方面多动脑筋，多下功夫，进而带动上下游产业共同实现产业、技术和服务升级，最终回馈广大中国消费者和国际消费者。在此基础上，国有投资机构必然会收获更加稳健的投资回报，实现国有资产的保值增值。

具体到当下的京沪航线，不同民航企业经济舱全价票的票价存在差异，可以刺激民航企业间更加积极地开展管理水平与服务水平的竞争，最终让广大消费者自己选择哪个民航企业的航班更能满足自己的需求，进而使差异化的需求得到更好地满足，提高消费者福利。

最后，笔者希望东航、国航、吉祥航空等涉嫌通过协同行为限制京沪航线价格竞争的企业能够及时通过向反垄断执法机构自首来争取减免罚款。2014年9月国家发改委披露的浙江保险业限制竞争协议案中，人保财险浙江分公司、国寿财险浙江分公司和平安财险浙江分公司，就曾经因为先后主动报告达成价格垄断协议的有关情况并提供重要证据，被免除或减轻罚款。

需要注意的是，京沪航线同样是国际旅客、外国籍在华工作人员经常乘坐的航线。因此，如果东航、国航、吉祥航空等经过反垄断执法机构调查，被执法机构认定确实违反《反垄断法》，则相关企业还需严格依据《反垄断法》和相关民事法律规定，妥善做好不当得利返还，及时对我国消费者和外国消费者给与标准统一的民事赔偿，挽回相关企业在国内和国际社会的形象。

谨上

 

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